چرخش هدفمندی یارانه‌ها در ۵ بودجه

طی پنج سالی که هدفمندی یارانه‌ها به قانون بودجه کشور اضافه شده است با وجود اینکه هر ساله ساختار و یا اعداد و ارقامش تغییر می‌کند؛ اما هیچ گاه تمامی بندها و تبصره های آن عملکرد کامل و یا مطابق با پیش‌بینی نداشته است.

بعد از شروع اجرای فاز اول قانون هدفمندی یارانه‌ها در سال ۱۳۸۹، لایحه بودجه سال ۱۳۹۰ آغازی برای ورود تبصره هدفمندی و تعیین سازوکارهای دولت برای اجرای آن بود.

از لایحه بودجه سال ۱۳۹۰ که در سال ۱۳۸۹ به مجلس رفت تا لایحه بودجه سال آینده، پنجمین باری است که قوائد مربوط به اجرای قانون هدفمندی یارانه ها نیز به سایر بخش های بودجه اضافه می شود و این درحالی است که از یک سو هیچ گاه بندها و تبصره های این قانون کاملا شبیه یکدیگر نبوده و اغلب میزان منابع و مصارف آن تغییر کرده است و از سویی دیگر آنچه که در طول این سالها گزارش شده بیانگر آن است که همواره درآمدهای پیش بینی شده با عدم تحقق همراه بوده و در بخش هزینه ای هم بیشترین منابع صرف توزیع نقدی شده و سهم سایر بخش ها نظیر تولید و یا بهداشت و درمان را به خود اختصاص داده است.با این حال عملکرد اجرای فاز دوم هدفمندی در سال جاری نشان داد که برخلاف سالهای قبل در کنار توزیع نقدی، بخشی از منابع پیش بینی شده برای بهداشت و درمان هم تخصیص داده شده و توزیع غیر نقدی هم در قالب حمایت غذایی از اقشار آسیب پذیر انجام شده است.

در ادامه این گزارش تغییرات بندهای مربوط به هدفمندی یارانه ها از ابتدای دهه ۱۳۹۰ که به بودجه وارد شده مورد بررسی قرار می گیرد که البته تصویب هر یک در حالی که تکلیف برای اجرای بند بند آن است. اما به معنای اجرای کامل در سال مورد نظر نیست و چنین نتیجه ای در این سالها حاصل نشده است.

ماده (۴۶) قانون بودجه سال ۱۳۹۰ با چهار بند کلی به هدفمندی یارانه ها اختصاص داده شده بود.

در این تبصره دولت مجاز شد تا سهم ماده (۱۱) قانون هدفمندکردن یارانه ها یعنی ۲۰ درصد خالص وجوه حاصل از اجرای این قانون که باید برای جبران آثار آن بر اعتبارات هزینه ای و تملک دارایی های سرمایه ای اختصاص می یافت را به ماده(۷) یعنی سهم ۵۰ درصدی برای توزیع نقدی و غیر نقدی و اجرای نظام جامع تامین اجتماعی اختصاص دهد.

همچنین مجلس به دولت این مجوز را هم داد که در سال ۱۳۹۰ سهم ۳۰ درصدی تولید از اجرای قانون هدفمندی یارانه ها را با رعایت جابجایی اعتبارات، تا ۲۰ درصد کاهش دهد.

بر این اساس کل درآمد حاصله از اجرای قانون هدفمندی یارانه ها ۵۴ هزار میلیارد تومان تعیین شد که ۵۰ هزار میلیارد تومان آن را بودجه شرکت ها و ۴۰۰۰ میلیارد تومان را بودجه عمومی دولت تشکیل می داد. بر این اساس سهم توزیعی خانوار و دولت و همچنین سایر کالاها و خدمات یارانه ای ۴۰ هزار میلیارد تومان و سهم تولید ۱۰ هزار میلیارد تومان مصوب شد.

در قانون بودجه ۱۳۹۰ تاکید شده بود که دولت نمی توانست قیمت انرژی و سایر کالاهای یارانه ای را بیش از ۲۰ درصد نسبت به سال قبل از آن (۱۳۸۹) افزایش دهد.

همچنین اختصاص هر گونه وجهی برای اجرای قانون هدفمندی یارانه ها غیر از وجوه حاصل از محل اصلاح قیمت حامل های انرژی و سایر کالاها و خدمات موضوع این قانون به جز یارانه های مطرح در قانون هدفمندی ممنوع شد.

درعین حال دولت در اجرای قانون هدفمندی مکلف شده بود تا قیمت خوراک گاز واحدهای پتروشیمی را حداکثر۶۵ درصد سبد صادراتی و سایر خوراک های واحد های پتروشیمی را بدون هزینه حمل و بارگیری بین ۸۵ تا ۹۵ درصد متوسط بهای محموله های صادراتی تعیین کند.

اما عمده برنامه‌های دولت در اجرای قانون هدفمندی در سال ۱۳۹۱ در قالب ماده (۴۴) و(۴۵) قانون بودجه ابلاغ شد.

در این سال میزان درآمدهای هدفمندی در مجموع ۱۲ هزار میلیارد تومان نسبت به سال ۱۳۹۰ افزایش یافته و به ۶۶ هزار میلیارد تومان رسید.

این در حالی است که دولت می توانست تا ۵۶ هزار میلیارد تومان از مجموع در آمد پیش‌بینی شده را به طور ماهانه و متوازن در هر ماه ۴۶۶۶ میلیارد تومان را از محل افزایش قیمت حامل های انرژی تامین کند.

همچنین در بخشی از بند مربوط به هدفمندی مصوب شده بود که تا سقف۱۰ هزار میلیارد تومان از درآمد ۶۶ هزار میلیاردی اجرای قانون هدفمندی از محل یارانه نان، برق و سایر کالا و خدمات مندرج در این قانون قابل تامین است.

بند (۴۵) قانون بودجه سال ۱۳۹۱ نحوه هزینه کرد درآمدهای هدفمندی را تعیین می کرد به طوری که تا ۴۸ هزار میلیارد تومان برای توزیع نقدی و غیر نقدی همچنین یارانه نان اختصاص داده شد.

۱۰ هزار میلیارد تومان هم برای ماده (۶) قانون هدفمندی یعنی به منظور اجرای سیاست های تشویقی و حمایتی برای ایجاد و گسترش واحدهای تولید نان صنعتی و کمک به جبران آثار اجرای این قانون در واحدهای تولید آرد و نان و ماده (۸) یعنی پرداخت کمک های بلاعوض یا یارانه سود تسهیلات و وجوه اداره شده برای برخی بخشها به بیان دیگر کمک به تولید تعیین شده بود.

همچنین مقرر شد تا ۶۰۰۰ میلیارد تومان برای تحقق بند(ب) ماده (۳۴) قانون برنامه پنجم توسعه که به ایجاد شاخص عدالت در سلامت و کاهش هزینه های مستقیم مردم تاکید دارد تعلق گیرد به عبارتی دیگر ۶۰۰۰ میلیارد تومان به بهداشت و درمان اختصاص یافت.

بند هدفمندی در سال ۱۳۹۱ که نسبت به سال ۱۳۹۰ پربارتر به نظر می رسید سهمی را هم برای بیمه بیکاران در نظر گرفته بود به گونه ای که ۲۰۰۰ میلیارد تومان از درآمد این بخش به صندوق بیمه بیکاری و حمایت از بیکاران متقاضی تعلق گرفت.

در این ماده به دولت تاکید شد که در اجرای قانون هدفمندی اختصاص و پرداخت هرگونه وجهی برای اجرای این قانون غیر از وجوه حاصل از محل اصلاح قیمت حاملهای انرژی و سایر کالاها و خدمات موضوع قانون هدفمندکردن یارانه‌ها و یارانه‌های موضوع این قانون، ممنوع است.

قانون بودجه ۱۳۹۲ آخرین برنامه مالی بود که توسط دولت دهم برای کشور تهیه تنظیم شد، دولت تبصره مربوط به هدفمندی را در ماده های (۸۰) و (۸۱) قانون بودجه این سال قرار داد.

این در حالی است که کسب درآمد از محل اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها در قانون بودجه سال گذشته با ریزش ۱۶ هزار میلیارد تومانی نسبت به سال ۱۳۹۱ به ۵۰ هزار میلیارد تومان کاهش یافت. بر این اساس تا مبلغ ۳۸ هزار و ۸۰۰ میلیارد تومان از این منابع از طریق اصلاح قیمت حامل‌های انرژی به صورت متوازن و ماهانه قابل تامین بود.

همچنین دولت می توانست تا ۱۱ هزار و ۲۰۰ میلیارد تومان هم از یارانه‌های نان، برق و سایر کالاها و خدمات مندرج در قانون هدفمندی تامین کند. این در حالی است که دولت دهم تا زمان حضور خود در اداره کشور، فاز دوم قانون هدفمندی یارانه‌ها را اجرا نکرد و بر این اساس بخشی از درآمد پیش بینی شده در بودجه ۱۳۹۲ که می بایست از محل افزایش قیمت حامل های انرژی تامین می شد به دست نیامد.

اما هزینه کرد درآمدهای هدفمندی در بودجه سال قبل به این ترتیب بود که ۴۱ هزار میلیارد تومان برای توزیع نقدی و غیر نقدی اختصاص یافت.

همچنین ۴۰۰۰ میلیارد تومان برای تولید و ۵۰۰۰ میلیارد تومان هم برای بهداشت و درمان در نظر گرفته شد.

در این بودجه هم تاکید شد که پرداخت هرگونه وجهی برای اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، غیر از وجوه حاصل از محل اصلاح قیمت حاملهای انرژی و سایر کالاها و خدمات موضوع قانون هدفمندکردن یارانه‌ها و یارانه‌های موضوع این قانون، ممنوع است.

بودجه سال ۱۳۹۳ اولین برنامه مالی پیشنهادی دولت یازدهم بود که برخلاف سالهای قبل به موقع و در ۱۷ آذر ماه به مجلس رفت اما با این تفاوت که دولت از قرار دادن تبصره هدفمندی در لایحه خودداری کرده و عنوان کرد که می خواهد در فرصت کافی ایرادات موجود در قانون هدفمندی یارانه ها که در سال های قبل در بودجه گنجانده می شده را به طور دقیق بررسی و اصلاح کند. ولی این موضوع که مورد پذیرش نمایندگان قرارنگرفت موجب شد تا دولت حدود ۴۵ روز پس از ارائه لایحه بودجه، سازوکارهای هدفمندی را در قالب تبصره (۲۱) به آن اضافه کند.

اما بعد از بررسی های انجام شده در مجلس، مفاد هدفمندی در تبصره (۲۱) با شش بند کلی به تصویب رسید.

بنابراین گزارش، کل منابع اجرای قانون هدفمندی یارانه در قالب فاز دوم بالغ بر ۵۹ هزار میلیارد تومان پیش بینی شد که ۴۸ هزار میلیارد تومان آن را درآمد حاصل از اصلاح قیمت حامل های انرژی و حدود ۱۱ هزار و ۳۰۰ میلیارد تومان آن را منابع بودجه عمومی تشکیل می دهد. که نشان می‌دهد مجموع سقف منابع هدفمندی در سال جاری نسبت به سال گذشته حدود ۹۰۰۰ میلیارد تومان افزایش یافته است.

در تبصره (۲۱) مقرر شد که حدود ۱۰ هزار میلیارد تومان از منابع بدست آمده در اجرای ماده(۸) قانون هدفمندی با اولویت کمک به تولید، بهبود حمل و نقل عمومی و بهینه سازی مصرف انرژی در واحدهای تولیدی و خدماتی و مسکونی هزینه شود که البته بعدها دولت سهم این بخش را به ۵۲۰۰ میلیارد تومان کاهش داد.

همچنین ۴۸۰۰ میلیارد تومان هم برای بهداشت و درمان و ۲۰۰۰ میلیارد تومان هم برای بیمه بیکاری و حمایت از بیکاران تصویب شد.

در این تبصره تاکید شد که صددرصد منابع حاصل از افزایش قیمت برق در سال ۱۳۹۳ تا ۳۵۰۰ میلیارد تومان به حساب خاصی نزد خزانه‌داری کل‌کشور واریز و به صنعت برق اختصاص یابد.

در عین حال که مصوب شد تا در شهرهای با جمعیت بالای یک میلیون نفر و یا آلوده به تشخیص سازمان حفاظت محیط زیست، عوارض خاصی به منظور مقابله با آلودگی محیط زیست و کمک به توسعه حمل و نقل عمومی توسط هیأت وزیران وضع و صددرصد مبالغ وصولی تا سقف ۱۱۰۰ میلیارد تومان به نسبت به وصولی هریک از شهرهای موصوف در اختیار همان شهر قرار گیرد.

اما هدفمندی در بودجه امسال هم خالی توزیع نقدی نبود و طبق توافق دولت و مجلس مجوز توزیع ۴۲ هزار میلیارد تومان برای اجرای ماده(۷) قانون هدفمندی که عمده آن توزیع نقدی و غیر نقدی بین خانوارها است نیز صادر شد. با این تفاوت که در بخش هدفمندی در قانون بودجه ۱۳۹۳ بندی متفاوت با سالهای دیگر گنجانده شد به گونه ای که در بند(و) تبصره (۲۱) تکلیف شد تا یارانه نقدی تنها به سرپرستان خانوار‌های متقاضی که به تشخیص دولت نیازمند دریافت یارانه و مجموع درآمد سالانه آنها کمتر از رقم تعیین شده توسط دولت باشند، پرداخت شود.

همچنین مصوب شد تا افراد متقاضی دریافت یارانه نقدی باید در موعد تعیین‌شده به مراکز ثبت‌نام مراجعه و چنانچه پس از تحقیق مشخص شد که اشخاص با درآمد بیشتر از مبلغ تعیین شده اقدام به دریافت یارانه کرده‌اند به‌میزان سه برابر یارانه دریافتی جریمه شوند.

این در حالی است که این بند از این تبصره نیز در کنار تمامی بندها و تبصره های قانون هدفمندی تعیین شده در بودجه سالهای گذشته و امسال که تحقق نداشته و یا به میزان قانونی محقق نشده عملکردی نداشت.

با توجه به اینکه هنوز قانون بودجه سال آینده به تصویب نرسیده، اما لایحه بودجه آن که در چند روز اخیر به مجلس ارائه شد حاکی از پیش‌بینی‌های دولت برای اجرای قانون هدفمندی یارانه باز هم در تبصره (۲۱) بود.

همانطور که از عملکرد قانون هدفمندی یارانه ها در سال جاری قابل پیش بینی بود دولت در لایحه بودجه سال آینده تغییر چندانی در درآمد و هزینه های هدفمندی ایجاد نکره است.

براین اساس سقف درآمدهای ناشی از اصلاح قیمت حامل های انرژی نسبت به امسال در ۴۸ هزار میلیارد تومان ثابت باقی ماند. که البته با در نظر گرفتن درآمد حدود ۱۵ هزار میلیاردی این بخش تا نیمه اول امسال و پیش بینی درآمد حدااکثر ۳۰ تا ۳۲ میلیاری تا انتهای سال ، ثابت ماندن این درآمد نمی تواند به معنای عدم افزایش قیمت حامل های انرژی در سال ۱۳۹۴باشد چراکه درآمد تحقق نیافته تا ۴۸ هزار میلیارد تومان جایی را برای رشد قیمت نسبت به سال جاری باقی می گذارد.

منابع دیگر درآمدی دولت در اجرای قانون هدفمندی یارانه ها به منابع بودجه عمومی که حدود ۶۳۰۰ میلیارد تومان تخمین زده می شود تعلق دارد که مجموع منابع در این بخش را به حدود ۵۴ هزار و ۳۰۰ میلیارد تومان می رساند که نسبت به امسال ۵۰۰۰ میلیارد تومانی کمتر است.

با این اوصاف منابع هدفمندی در سال آینده این گونه هزینه می شود که ۵۲۰۰ میلیارد تومان برای کمک به تولید، بهبود حمل و نقل عمومی و بهینه سازی مصرف انرژی در واحدهای تولیدی، خدماتی و مسکونی و جلوگیری از آلودگی محیط زیست اختصاص می یابد.

دولت بدون تغییر به رقم امسال حدود ۴۸۰۰ میلیارد تومان هم برای بهداشت و درمان درنظر گرفته و ۱۰۰۰ میلیارد تومان هم برای اشتغال جوانان اختصاص داده است. با این تفاوت که در تبصره سال آینده بند مربوط به ۲۰۰۰ میلیارد تومان بیمه بیکاری را حذف کرده است.

دربندی دیگر هم ۱۳۰۰ میلیارد تومان هم برای تامین بخشی از یارانه سود تسهیلات تامین مسکن حمایتی زوج‌های جوان، اقشار آسیب‌پذیر، روستاییان، ساماندهی مسکن در بافتهای فرسوده، سکونتگاه‌های حاشیه شهرها و مسکن مهر پیش بینی شده است.

بند مربوط به حمایت از صنعت برق هم پابرجاست با این توضیح که صددرصد منابع حاصل از افزایش قیمت برق و آب در سالهای ۱۳۹۳ و ۱۳۹۴ به حساب خاصی نزد خزانه‌داری کل کشور واریز و بر اساس مفاد ماده (۸) قانون هدفمندی یارانه‌ها به صنعت آب و برق اختصاص می‌یابد.

همچنین در سال آینده هم حدود ۴۲ هزار میلیارد تومان برای پرداخت نقدی و غیر نقدی تعیین شده که رقم آن نسبت به امسال ثابت است، اما با این اختلاف که در سال جاری نسبت به شناسایی افراد متقاضی و غربالگری آنها هم تاکید شده بود ولی در لایحه ای که برای سال آینده پیشنهاد شده تکلیف به غربالگری وجود ندارد.

در مجموع تبصره (۲۱) قانون بودجه سال ۱۳۹۴ دچار ابهاماتی در تصمیم دولت برای ادامه اجرای قانون هدفمندی یارانه ها در سال آینده است که به طور یقین در حین بررسی آن در مجلس و توضیحات دولت روشن خواهد شد.